Prezados alunos e alunas do METAJURIS,
Conforme prometi na aula de ontem, segue a ementa do recente julgado que trata da Responsabilidade Civil do Estado correlacionada a aplicação do princípio da reserva do possível.
CONSTITUCIONAL. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. INDENIZAÇÃO. DETENTO. ENCARCERAMENTO EM CONDIÇÕES TIDAS COMO CAÓTICAS. DANOS MORAIS. PRINCÍPIO DA RESERVA DO POSSÍVEL. INVIABILIDADE DA INVOCAÇÃO NAS SITUAÇÕES PREVISTAS NO ART. 37, § 6º, DA CF.
1. O dever de ressarcir danos, inclusive morais, efetivamente causados por ato dos agentes estatais ou pela inadequação dos serviços públicos decorre diretamente do art. 37 § 6º da Constituição, dispositivo auto-aplicável, não sujeito a intermediação legislativa ou administrativa para assegurar o correspondente direito subjetivo à indenização. Não cabe invocar, para afastar tal responsabilidade, o princípio da reserva do possível ou a insuficiência de recursos. Ocorrendo o dano e estabelecido o seu nexo causal com a atuação da Administração ou dos seus agentes, nasce a responsabilidade civil do Estado, caso em que os recursos financeiros para a satisfação do dever de indenizar, objeto da condenação, serão providos na forma do art. 100 da Constituição.
2. Recurso Especial improvido.
(Resp. 1.051.023 – RJ. 1ª Turma. Relator MINISTRO FRANCISCO FALCÃO. Relator p/ acórdão MINISTRO TEORI ALBINO ZAVASCKI. DJ 11/11/2008)
O processo em questão teve como origem julgado proferido em ação ordinária ajuizada em desfavor do ESTADO DO RIO DE JANEIRO, com o objetivo de receber indenização por dano moral em decorrência das precárias condições as quais um preso se viu submetido na carceragem da 90ª DP - Barra Mansa, onde se encontrava detido em cumprimento a um mandado de prisão.
O pedido fora acolhido em parte, condenando o ESTADO DO RIO DE JANEIRO ao pagamento do equivalente à metade de um salário mínimo da União por mês para manutenção do autor na respectiva carceragem.
O Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, julgando os recursos interpostos, manteve a decisão, deliberando nos termos da seguinte ementa:
"AÇÃO DE INDENIZAÇÃO. DANO MORAL. ESTADO DO RIO DE JANEIRO. MANUTENÇÃO DO AUTOR EM UNIDADE PRISIONAL SEM CONDIÇÕES MÍNIMAS. OMISSÃO. CULPA OBJETIVA. PROVA NOS AUTOS. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA. RECURSOS. DESPROVIDOS. NÃO CABE ELEVAÇÃO DO VALOR ARBITRADO A TÍTULO DE DANO MORAL, POIS ATENDE AO PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE E A CONDENAÇÃO DO ESTADO EM HONORÁRIOS DE ADVOGADO FOI EQUACIONADA NOS TERMOS DO ENUNCIADO 18 DO ENCONTRO DOS DESEMBARGADORES DO TJERJ. A SENTENÇA ESTÁ HIJA, SEJA CONSIDERANDO A RESPONSABILIDADE OBJETIVA OU SUBJETIVA, CONSIDERANDO A OMISSÃO DO RÉU, DIANTE DE EXUBERANTE PROVA DOCUMENTAL E TESTEMUNHAL TRAZIDA AOS AUTOS. TAMBÉM REJEITA-SE A REDUÇÃO DO VALOR ARBITRADO A TÍTULO DE DANO MORAL POIS ATENDE AO PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE. RECURSOS DESPROVIDOS" (fl. 377).
O ESTADO DO RIO DE JANEIRO, insatisfeito, recorreu da decisão para o STJ.
Vejamos o voto vencido do MINISTRO FRANCISCO FALCÃO:
Presentes os pressupostos de admissibilidade do presente recurso, dele conheço.
A apontada divergência foi devidamente demonstrada e configurada, nos moldes regimentais exigidos (artigo 255, do RISTJ).
Nas decisões paradigmas restou reconhecida a situação carcerária precária, fundada nos argumentos de existência da superlotação; da necessidade de se implementarem políticas públicas e também de serem resguardados os direitos sociais, mas que tal problema não decorre, pura e simplesmente, da má administração da coisa pública.
Definiu-se sobre a insuficiência de recursos que assola o ente estatal, a sopesarem os direitos envolvidos na hipótese (de um lado os presos, e de outro, toda uma população em situação de carência e até mesmo total miséria).
Nesse contexto, as decisões encontraram a solução no chamado "princípio da reserva do possível" - princípio visualizado especialmente na seara das possibilidades financeiras do Poder Público, circunstância que enseja tomada de decisão acerca da destinação de recursos públicos.
Extraio alguns trechos de uma das decisões paradigmas que bem definiram toda a delicada controvérsia, verbis:
"Os direitos e garantias individuais que ele alega violados, direitos humanos de segunda geração (direitos sociais, culturais ou econômicos, por exemplo), não são satisfeitos com a simples abstenção do Estado, como nos casos dos direitos de primeira geração (direitos políticos, direito à liberdade e outros). É necessário que a Administração efetivamente adote medidas, atue positivamente, buscando assegurar aos presos direitos humanos, ditos de segunda geração.
Aí reside a delicadeza do tema.
Isso porque os direitos fundamentais que exigem uma atuação positiva do Estado dependem de meios materiais e, conseqüentemente, de previsão orçamentária. Vale dizer, a implementação de uma política social a fim de assegurar aos presos os seus direitos mais elementares, como à integridade física, mental e moral, bem como a finalidade de ressocialização do condenado, a construção de novos estabelecimentos dependem, necessariamente, de leis orçamentárias.
Quem define, portanto, o que será ou não dispendido em determinadas áreas de interesse da sociedade não é o administrador público, mas sim o Poder Legislativo.
Isso não isenta a Administração do seu dever de bem gerir a coisa pública e buscar o interesse da coletividade, como no caso da administração dos estabelecimentos penitenciários, onde a sociedade tem o interesse no tratamento digno dos presos e na sua ressocialização, por razões óbvias.
Também não se pode negar que diversos outros setores da Administração Pública necessitam tanto de maiores cuidados e incrementos orçamentários quanto o sistema carcerário. Tome-se por exemplo os sistemas de saúde e infra-estrutura ou educação, tão carentes de recursos financeiros e políticas sociais como o sistema prisional.
Questão que intriga doutrinadores e Julgadores é aferir a responsabilidade do Estado por sua atuação deficiente perante o administrado, individualmente concebido, como no caso vertente.
A tese que melhor resolve esta equação, a meu ver, é a da limitação da eficácia e dos direitos individuais pela “reserva do possível”.
Ou seja, deve-se exigir do Estado o cumprimento de todas as suas obrigações previstas em lei, respeitando os limites das suas possibilidades financeira e orçamentária, sob pena de onerar ainda mais a própria sociedade, já bastante prejudicada com a atuação defeituosa da Administração.
O problema da superpopulação carcerária não decorre, pura e simplesmente, da má administração da coisa pública, mas de uma série de problemas sociais, como o desemprego, inexistência ou ineficiência de programas de desenvolvimento social ou o aumento da criminalidade. São fatores sociais dinâmicos que exigem do Estado soluções e políticas sociais cada vez mais abrangentes e efetivas, que ele não tem se mostrado capaz de acompanhar.
Sendo esta a realidade brasileira, a ineficácia do apelado ao assegurar direitos e garantias fundamentais que exigem uma atuação positiva, deve ser temperada, especialmente em situações como esta narrada nos autos.
Se a razão preponderante dessa ineficiência estatal é exatamente a impossibilidade material ou financeira, não me parece razoável apenar a própria sociedade com o pagamento de indenizações àqueles que não tiveram seus direitos fundamentais positivamente assegurados pelo Estado.
Raciocínio contrário, conduziria ao colapso da Administração Pública, que ver-se-ia financeiramente impossibilitada de assegurar aos seus cidadãos seus direitos mínimos, ao mesmo tempo em que estaria obrigada a indenizar cada um destes pela sua ineficácia.
Nesta seara, tem-se que os direitos e garantias individuais não são absolutos, especialmente aqueles que exigem do Estado uma prestação, devendo ser relativisada sua aplicação em homenagem aos demais direitos e garantias enunciados na Constituição Federal, como expressão do Estado Democrático de Direito.
A respeito, são precisas as lições de Alexandre de Moraes, verbis:
“Os direitos humanos fundamentais, dentre eles os direitos e garantias individuais e coletivos consagrados no art. 5º da Constituição Federal, não podem ser utilizados como um verdadeiro escudo protetivo da prática de atividfades ilícitas, tampouco como argumento para afastamento ou diminuição da responsabilidade civil ou penal por atos criminosos, sob pena de total consagração ao desrespeito a um verdadeiro Estado de Direito.
Os direitos e garantias fundamentais consagrados pela Constituição Federal, portanto, não são ilimitados, uma vez que encontram seus limites nos demais direitos igualmente consagrados pela Carta Magna (Princípio da relatividade ou convivência das liberdades públicas).
Desta forma, quando houver conflito entre dois ou mais direitos ou garantias fundamentais, o intérprete deve utilizar-se do princípio da concordância prática ou harmonização, de forma a coordenar e combinar os bens jurídicos em conflito, evitando o sacrifício total de uns em relação a outros, realizando uma redução proporcional do âmbito de alcance de cada qual (contradição dos princípios), sempre em busca do verdadeiro significado da norma e da harmonia do texto constituicional com sua finalidade precípua.” (Direito Constitucional, 19ª ed., Atlas, São Paulo, 2006, p. 28).
Temos de um lado o dever do Estado de garantir a segurança pública e aplicar aos condenados as penas respectivas, ao mesmo tempo em que a Constituição assegura ao preso a inviolabilidade ao direito à vida, à saúde física e mental, vedando a aplicação de penas cruéis, desumanas ou diversas daquela a que foi condenado.
Portanto, à luz destes fundamentos, não pode o Estado ser responsabilizado pela ineficiência no funcionamento do sistema prisional se tal violação a direito fundamental conflita com o direito, também fundamental, da sociedade à segurança pública.
Importante ressaltar que esse raciocínio não exime, por outro lado, o administrador de buscar medidas para solucionar questões como esta, tampouco permite a sua perpetuação. A impossibilidade material não significa autorização ao Poder Público para descumprir preceitos fundamentais, mas apenas um elemento que deve ser sopesado quando da elaboração dos planos de administração e implementado com políticas sociais e soluções alternativas.
Responsabilidade Subjetiva
Ainda que assim não o fosse, também não haveria espaço para a condenação do apelante à reparação dos danos morais.
Bem destacou o Juízo a quo tratar-se de conduta omissiva do Estado, ao deixar de construir novos presídios e adotar políticas sociais visando a mitigação dos graves problemas do sistema carcerário local.
Diante disso, aplica-se ao caso a teoria da responsabilidade subjetiva, fazendo-se necessária a prova da culpa do ofensor, do dano experimentado pela vítima e do nexo de causalidade, requisitos indispensáveis para caracterização do dever de reparar.
Contudo, não há nos autos prova da culpa do Estado, mormente diante de políticas sociais voltadas à solução do problema da superlotação dos presídios, como se depreende dos convênios firmados com o Ministério da Justiça (f. 230), com vistas à construção de novos estabelecimentos no Estado.
Também não há provas de que a Administração Pública Estadual estaria destinando seus recursos à áreas menos importantes ou menos urgentes do que aquela narrada nos autos, mormente diante das considerações anteriores acerca da deficiência estatal em diversas áreas de interesse da coletividade.
Inexistindo nos autos maiores elementos acerca da culpa do Estado, não pode subsistir a sua condenação no pagamento de indenização por danos morais" (Apelação Cível - Ordinário - nº 2006.001863-4⁄0000-00).
O acórdão recorrido, por seu turno, examinando a mesma controvérsia disposta no juízo do Mato Grosso do Sul, limitou-se a concluir pela responsabilidade do Estado em indenizar, de forma pura e simples, desconsiderando a alegação sobre a dificuldade da gestão orçamentária do respectivo ente.
Tenho como pertinente, ainda, o seguinte argumento expendido pelo recorrente, verbis:
"Mas na eventualidade da sua manutenção, o ERJ pleiteia a redução do quantum indenizatório, já que preso desde 2001 o recorrido, infrator criminal, irá receber valores elevados (cerca de 20 mil reais em valores originários, sem correção), quando se trata de um pintor, do interior de uma pequena cidade do Estado do Rio de Janeiro, e a indenização deve levar em conta a condição da vítima" (fls. 407⁄8, sublinhou-se).
Uma vez acolhida a pretensão no sentido de se afastar a indenização deferida na instância a quo, perde o objeto o recurso no que toca à alegação de violação de lei federal com vistas à redução do quantum.
Em razão do exposto, DOU PROVIMENTO ao presente recurso para que seja afastada a indenização determinada pelo aresto recorrido.
É o voto.
Vejam agora o voto do Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI:
1. Trata-se de recurso especial interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro que, em demanda visando ao ressarcimento pelos danos morais sofridos em decorrência do encarceramento na 90ª Delegacia de Polícia⁄ Barra Mansa - RJ, negou provimento às apelações interpostas, mantendo a sentença que julgara parcialmente procedente o pedido inicial. O acórdão foi assim ementado:
"AÇÃO DE INDENIZAÇÃO. DANO MORAL. ESTADO DO RIO DE JANEIRO. MANUTENÇÃO DO AUTOR EM UNIDADE PRISIONAL SEM CONDIÇÕES MÍNIMAS. OMISSÃO. CULPA OBJETIVA. PROVA NOS AUTOS. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA. RECURSOS. DESPROVIDOS. NÃO CABE ELEVAÇÃO DO VALOR ARBITRADO A TÍTULO DE DANO MORAL, POIS ATENDE AO PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE E A CONDENAÇÃO DO ESTADO EM HONORÁRIOS DE ADVOGADO FOI EQUACIONADA NOS TERMOS DO ENUNCIADO 18 DO ENCONTRO DOS DESEMBARGADORES DO TJERJ. A SENTENÇA ESTÁ HIJA, SEJA CONSIDERANDO A RESPONSABILIDADE OBJETIVA OU SUBJETIVA, CONSIDERANDO A OMISSÃO DO RÉU, DIANTE DE EXUBERANTE PROVA DOCUMENTAL E TESTEMUNHAL TRAZIDA AOS AUTOS. TAMBÉM REJEITA-SE A REDUÇÃO DO VALOR ARBITRADO A TÍTULO DE DANO MORAL POIS ATENDE AO PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE. RECURSOS DESPROVIDOS" (fl. 377).
No recurso especial, o recorrente, fundado na alínea c do permissivo constitucional, afirma a existência de divergência jurisprudencial entre o acórdão recorrido e julgados do Tribunal de Justiça do Estado do Mato Grosso do Sul, no quais se decidiu que é indevida a indenização em casos idênticos. Pleiteia, caso mantida a condenação e por ofensa aos arts. 43 e 944 do CC⁄02, a redução do montante indenizatório, tendo em vista a desproporção entre a culpa e o dano.
O relator, Min. Francisco Falcão, deu provimento ao recurso especial, em voto assim ementado:
"AÇÃO ORDINÁRIA. INDENIZAÇÃO. DETENTO. DANOS MORAIS DECORRENTES DAS PRECÁRIAS CONDIÇÕES CARCERÁRIAS. DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL COMPROVADA. DISPONIBILIDADE ORÇAMENTÁRIA . TEORIA DA RESERVA DO POSSÍVEL.
I - A ação de indenização originária tem como objetivo o ressarcimento por danos morais sofridos em decorrência das precárias condições as quais se vê submetido o autor na carceragem onde se encontra detido em cumprimento a um mandado de prisão.
II - Indevida a indenização, na hipótese, uma vez que o problema carcerário não decorre, pura e simplesmente, da má administração da coisa pública, mas de uma série de conjunturas sociais e, principalmente, da indisponibilidade orçamentária, a ensejar sejam sopesados os direitos envolvidos no caso. Solução no "Princípio da reserva do possível", visualizado especialmente na seara das possibilidades financeiras do Poder Público.
III - Divergência configurada.
IV - Recurso provido."
O Min. Luiz Fux, em voto-vista, deu provimento ao recurso especial, acompanhando o relator. Pedi vista.
2. Duas premissas são importantes para o julgamento do recurso. Primeira: não está em questão o exame das condições do sistema carcerário brasileiro, mas apenas de um específico estabelecimento prisional, o da 90ª DP de Barra Mansa, Rio de Janeiro, carceragem considerada em "estado caótico" pelo acórdão recorrido e que, segundo ali noticiado, foi por isso mesmo desativada (fls. 379). Segunda: não se nega a ocorrência do dano moral, mas sim e apenas a responsabilidade civil do Estado pela respectiva indenização.
Estabelecidas tais premissas, não há como dar provimento ao recurso. O "princípio da reserva do possível" (que, à luz dos votos aqui proferidos, tem o significado da insuficiência de recursos financeiros) certamente não pode ser invocado, nessa dimensão reducionista, em situações como as do caso concreto. Faz sentido considerar tal princípio para situações em que a concretização constitucional de certos direitos fundamentais a prestações, nomeadamente os de natureza social, dependem da adoção e da execução de políticas públicas sujeitas à intermediação legislativa ou à intervenção das autoridades administrativas. Em tais casos, pode-se afirmar que o direito subjetivo individual a determinada prestação, que tem como contrapartida o dever jurídico estatal de satisfazê-la, fica submetido, entre outros, ao pressuposto indispensável da reserva do possível, em cujo âmbito se insere a capacidade financeira do Estado de prestar o mesmo benefício, em condições igualitárias, em favor de todos os indivíduos que estiverem em iguais condições.
Mas não é disso que aqui se cuida. O dever de ressarcir danos, inclusive morais, efetivamente causados por ato dos agentes estatais ou pela inadequada prestação dos serviços públicos decorre diretamente do art. 37, § 6º, da Constituição, dispositivo auto-aplicável, não sujeito a intermediação legislativa ou administrativa para assegurar o correspondente direito subjetivo à indenização. Ocorrendo o dano e estabelecido o seu nexo causal com a atuação da Administração ou dos seus agentes, nasce a responsabilidade civil do Estado, caso em que os recursos financeiros para a satisfação do dever de indenizar, objeto da condenação, serão providos na forma do art. 100 da Constituição.
Ora, no caso concreto, conforme já enfatizado, não se discute a existência do dano ou o nexo causal, circunstâncias tidas como certas. Realmente, não há dúvida de que o Estado é responsável pela guarda e segurança das pessoas submetidas a encarceramento, enquanto ali permanecerem detidas. E é dever do Estado ressarcir os danos causados aos detentos em estabelecimentos prisionais. Há vários precedentes nesse sentido na jurisprudência do STJ. Recentemente, essa 1ª Turma assentou que o dever de proteção do Estado em relação aos detentos abrange, inclusive, o de protegê-los contra si mesmos, impedindo que causem danos uns aos outros ou a si mesmos (AgRg 986.208, 1ª Turma, Min. Teori Albino Zavascki, DJ de 12.08.08). No mesmo sentido: REsp 847.687, 1ª Turma, Min. José Delgado, DJ de 25.06.07; REsp 713.682, 2ª Turma, DJ de 11.04.05; REsp 944.884, 1ª Turma, Min. Luiz Fux, DJ de 17.04.08).
3.Com essas considerações, nego provimento, divergindo do relator. É o voto.
